Abstract: Il deficit di democrazia minaccia la tenuta dell’Europa. L’Unione non è in buona salute. Le cure necessarie richiedono medici scrupolosi che abbiano a cuore in primo luogo il bene del loro Paese nel quadro di un bene comune sempre più arduo da realizzare in una fase storica complessa, costellata da guerre e da imponenti dislocazioni di popoli.
Centro Studi Rosario Levatino 14 Febbraio 2024
Il gap democratico dell’Europa
di Mauro Ronco
1. Nella riflessione sul principio di legalità, soprattutto in materia penale, ho mosso con perseveranza nel corso del tempo critiche severe alla pretesa, rivendicata ai più alti livelli scientifici, di attribuire rilievo generale alle fonti sovranazionali e internazionali. A partire dalla riforma dell’art. 117 della Costituzione con L. cost. 18.10.2001, n.3, sono stato costretto a limitare la mia critica alle ingerenze sovranazionali nel campo penale, non dimenticando mai, tuttavia, che un sistema genericamente aperto alle fonti esterne più diverse, talora prive dello stesso peso normativo della stessa legge statale, avrebbe generato un grave logoramento del principio di rappresentatività del Parlamento nazionale con inevitabili effetti lesivi dell’intero assetto democratico dello Stato.
Mi convinsi della validità di tale orientamento non per una sorta di cecità ideologica verso il progressivo impossessamento di ampi settori del diritto da parte delle istituzioni sovranazionali, soprattutto europee, bensì per il rischio che l’erosione della legalità statale costituisse la strada lungo la quale si sarebbe persa la base di rappresentatività della politica e, conseguentemente, sarebbe stata soffocata la democrazia.
Scrivevo nella prima edizione dell’opera trattatistica cui ho dedicato all’inizio del secolo la mia cura, quanto segue: “Ciò vale anche con riferimento alla pretesa di attribuire rilievo generale alle fonti sovranazionali e internazionali. Se, come è universalmente riconosciuto, il principio di legalità riposa sull’esigenza che la fonte delle norme penali esprima una cifra reale di rappresentatività nei confronti dei destinatari, allora è incongruo, nell’attuale momento storico, postulare l’estensione della competenza penale diretta a favore di organismi sovranazionali o internazionali, poiché questi soltanto a fatica posseggono una ridotta e parziale valenza rappresentativa e poiché, se già è difficile ai cittadini conoscere la portata reale della legge nazionale, quasi impossibile è per essi la conoscenza delle normative di carattere sovranazionale e internazionale. A ciò va aggiunto che le fonti penali non debbono essere moltiplicate, perché i problemi di coordinamento tra norme di rango diverso sono inevitabilmente forieri di incertezze nell’applicazione. E se la legalità mira ad assicurare a ogni cittadino la ragionevole prevedibilità di quello che sarà il comportamento concreto dell’autorità giudiziaria nell’applicazione del diritto al caso particolare, ogni sovrapposizione di fonti diverse e ulteriori rispetto alla fonte della legge nazionale deve essere scongiurata” [1].
La questione delle fonti del diritto è strettamente connessa infatti all’assetto democratico od oligarchico di qualsiasi organismo politico e, in particolare, dello Stato moderno.
Nei primi anni del nuovo secolo, circa un decennio dopo l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, fondativo dell’Unione Europea [2], emerse, a seguito soprattutto della bocciatura nell’estate 2005 della proposta di costituzione europea nei due referendum tenutisi in Francia e nei Paesi Bassi, il problema del deficit di democrazia dell’Unione.
I più autorevoli studiosi di politologia denunciarono la grave insufficienza del modello costituzionale adottato dall’Europa a garantire un’effettiva democrazia rappresentativa.
Nonostante ciò il gap democratico venne sempre più flebilmente evocato, in modo quasi retorico, ma il problema non venne affrontato a livello politico dai partiti e dagli uomini politici del nostro Paese, i quali lasciarono che le istituzioni procedessero sulla strada quasi automaticamente prefissata dai due Stati guida dell’Unione, la Francia e la Germania, nonché dalla Corte di giustizia europea, che elaborò una giurisprudenza compatta soprattutto sul tema che danneggiò gravemente l’Italia nella fase difficile delle cosiddette privatizzazioni, cioè a dire sul divieto degli aiuti di Stato a favore della concorrenza secondo la mission di Maastricht.
2. Il consenso delle Nazioni aderenti alla costruzione europea, in particolare nella forma assunta a Maastricht, mai fu oggetto di un dibattito esteso ai cittadini sulla base di piattaforme politiche che ne esponessero i vantaggi e i rischi, non solo parametrati ai valori economici, ma anche e soprattutto ai valori storici, morali e spirituali di cui era impregnata la storia dei singoli paesi rappresentati. Mai infatti la questione europea, almeno in Italia, fu portata all’attenzione popolare con la richiesta di un voto, anche soltanto di carattere consultivo.
L’illustre politologo, prematuramente scomparso nel 2011, Peter Mair, commentando il fatto che un consenso esplicito mai venne richiesto ai cittadini, ha parlato di un “permissive consensus”, nel senso che sussisteva, da un lato, l’accordo tra le élites dei vari paesi che l’integrazione europea avrebbe dovuto essere implementata a ogni livello, anche politico e giuridico e non solo economico e, dall’altro, che l’alto grado di fiducia esistente in quegli anni in capo ai leaders europei avrebbe fornito la garanzia: “[…] that there was almost always popular deference to their commitments” [3].
Non va dimenticato che all’epoca Helmut Kohl era il leader del governo tedesco nella qualità di primo Cancelliere della Germania riunificata [4] e che il Presidente della Repubblica francese era, nel suo secondo settennato presidenziale, la figura carismatica di François Mitterrand [5].
In Italia il Trattato fu sottoscritto da Giulio Andreotti in una situazione in cui ormai il governo era commissariato dagli esponenti del mondo finanziario e bancario, che furono i veri protagonisti dell’adesione al Trattato, soggetti all’influenza tedesca e francese. Dal giugno 1992 all’aprile 1993 e da allora al maggio 1994 furono infatti Presidenti del Consiglio rispettivamente Giuliano Amato e Carlo Azeglio Ciampi, quest’ultimo espressamente ritenuto avulso dai partiti ed esponente tecnico del mondo finanziario e bancario, in una situazione di emergenza politica, finanziaria ed economica di tale portata che il 9 settembre 1992 Amato chiese a nome del governo pieni poteri in materia di politica economica per tre anni.
L’Italia, pertanto, pervenne alla firma del Trattato in una condizione di vero e proprio commissariamento esterno, senza che la popolazione fosse informata degli aspetti giuridici ed economici derivanti dal Trattato, la cui adesione venne presentata in una sorta di leitmotiv massmediatico governato dalle massime disfattiste: “Ci salvi l’Europa!”, o, più realisticamente: “Ce lo chiede l’Europa”.
3. Lo studioso Robert Dahl, focalizzando la natura dell’opposizione nelle democrazie occidentali, scrisse nel lontano 1965 un saggio che venne utilizzato poi come capitolo conclusivo nell’opera classica Political Oppositions in Western Democracies [6], che riconobbe essenziale per la democrazie, oltre alle varie dinamiche in cui è esercitata l’opposizione politica al governo, una presenza oppositiva agli obiettivi e alle strategie politiche dei governi alla guida del paese. Soltanto in tal modo può configurarsi uno Stato dotato di una adeguata forma di democrazia.
In particolare egli elaborò il concetto, evidente già al senso comune del personale politico esperto, di due tipologie profondamente diverse di opposizione, la prima, rivolta alle concrete scelte degli obiettivi politici e sociali nonché alle strategie con cui il governo le persegue (definita in modo anglofono: ‘opposizione alle policies del governo’); la seconda, rivolta all’assetto stesso della politica statale, quale opposizione radicale ai fondamenti su cui è basata l’azione politica governativa (definita in modo anglofono: ‘opposizione alla polity’ dello Stato).
L’acuta osservazione che Dahl trae dal suo ragionamento è che dalla non praticabilità per periodi significativi di opposizione alle policies dei governi, derivano due possibili conseguenze. In una prima ipotesi avviene la completa depoliticizzazione del paese e la remissività dei cittadini alle scelte dei governi; in una seconda ipotesi l’opposizione che non si è potuta manifestare contro la policy rischia di tramutarsi in opposizione alla polity, cioè allo Stato o all’istituzione ove non è praticabile una vera forma di opposizione classica secondo il modello derivato dall’esperienza anglosassone.
Dahl, proseguendo nel suo studio sul rapporto tra opposizione e democrazia, ha osservato che le istituzioni democratiche sono contrassegnate da tre pietre miliari. La prima concerne il diritto dei cittadini di partecipare alle istituzioni governative tramite l’espressione del voto. La seconda stabilisce il diritto dei cittadini di essere rappresentati all’interno delle istituzioni. La terza concerne il diritto di un’opposizione organizzata ad appellarsi al voto dei cittadini in elezioni contro il governo [7].
Come ha notato Peter Mair le istituzioni europee riconoscono i primi due diritti, ma non il terzo, Infatti, possiamo mandare tramite il voto rappresentanti al Parlamento di Strasburgo; abbiamo il piacere di essere rappresentati in Europa, ma siamo drammaticamente privi del diritto di organizzare un’opposizione all’interno del sistema: “We lack the capacity to do so, and, above all, we lack an arena in which to do it” [8].
Di conseguenza, se non è possibile organizzare l’opposizione dentro l’Unione, i cittadini, che non siano remissivi alle sue scelte, sono quasi obbligati a organizzare l’opposizione contro l’Unione. Per essere critici delle politiche promulgate a Bruxelles è perciò necessario: “To be critical of the policies promulgated by Brussels is therefore to be critical of the polity; to object to the process is therefore to object to the product” [9].
Data l’enormità della costruzione europea, sia negli aspetti strutturali che negli ambiti funzionali delle competenze esercitate, è evidente l’estrema difficoltà, se non l’impossibilità, di una opposizione dei cittadini contro la polity europea, sostenuta, peraltro, in modo unanime da quasi tutti i governi degli Stati membri. Soltanto recentemente, infatti, sono emerse distonie da parte di alcuni Stati, minacciati immediatamente per questo di incorrere in punizioni severe. Ma la storia da Maastricht fino agli anni ’20 di questo secolo non ha conosciuto opposizioni forti da parte degli Stati, bensì, al contrario, soltanto minacce punitive rivolte dalle istituzioni europee agli Stati deboli della fascia mediterranea, soprattutto l’Italia e la Grecia.
Gli effetti di questo gap di democrazia – e non vi è un effettivo abbozzo di democrazia se non vi è la possibilità di organizzare un’opposizione all’interno dell’istituzione – sono stati la completa depoliticizzazione nel corso del tempo dell’Unione e l’eliminazione della possibilità di un’opposizione ai suoi programmi, alle sue proposte e ai suoi obiettivi.
Il cuore della politica è infatti il dibattito politico, sostanziato dal confronto tra maggioranze e minoranze. Tale dibattito non è possibile per ragioni tecniche all’interno dell’Unione, anche perché le decisioni importanti vengono assunte dal Consiglio, che è organo decisionale essenziale, in quanto negozia e adotta gli atti legislativi, nella maggior parte insieme con il Parlamento, ma in una sintesi in cui il ruolo cruciale appartiene sempre ai governi degli Stati membri.
Si verifica pertanto un duplice gap democratico. Il primo, all’interno dell’istituzione europea, ove è impossibile un’opposizione organizzata; il secondo, all’interno dei singoli Stati, ove non solo le decisioni sulle materie di competenza europea sono assunte dai governi, che raramente informano compiutamente il Parlamento nazionale in ordine ai problemi aperti sul tavolo europeo, ma soprattutto per la ragione che le decisioni dei governi sono frutto del compromesso formatosi segretamente nel corso delle discussioni riservate tra i rappresentanti dei governi nel Consiglio.
La depoliticizzazione ha via via alimentato la pretesa, sotto la guida tecnocratica degli esperti delle élites dominanti, di regolamentare per via tecnico-burocratica interi settori della vita economica e sociale dei Paesi europei, avvalendosi l’Europa del primato giuridico della norma sovranazionale sulla norma interna dei singoli Stati.
4. L’assenza di un dibattito politico nell’Unione europea ha provocato due importanti conseguenze.
La prima consiste nella progressiva burocratizzazione dell’istituzione, che è governata da una pletora innumerevole di funzionari e di uffici che tendono ad agire in una crescente atmosfera di autoreferenzialità, ove trova per giunta ampio spazio la lobbistica più incontrollata.
Le scelte generiche adottate a livello di Consiglio possono essere distorte dal funzionariato di alto livello con iniziative che diventano quasi automatiche con il decorso del tempo, consentendo il successo del fatto compiuto. Ciò importa anche un gap di responsabilità, perché diventa via via sempre più difficile individuare i responsabili remoti dell’iniziativa.
La lobbistica è poi la vera dominatrice dei lavori degli uffici dell’Unione. Poiché gli obiettivi e le scelte vengono presentati come politicamente ‘neutrali’; dettati solo dalle evidenze delle varie scienze, la governance effettiva dell’istituzione passa nelle mani degli scienziati, rectius: di coloro che le lobbies agenti nei vari settori sono riusciti a presentare come gli scienziati più accreditati in ciascun campo di esperienza.
La direzione degli affari trapassa così dalla politica alla scienza, con l’evidente conseguenza di una perdita ulteriore di democrazia. Mentre, infatti, tutti ammettono che le scelte politiche sono discutibili e modificabili, non molti sono disposti a riconoscere che i risultati rappresentati quale frutto delle più avanzate ricerche scientifiche siano controvertibili e modificabili. Va da sé, poi, che le scelte di conio scientifico, per esempio nel campo sanitario, ma non solo in esso, sono quelle che i lobbisti dei più potenti produttori di farmaci o di devices sono riusciti a far approvare dalle commissioni tecniche, talora con gli strumenti della corruzione.
La seconda conseguenza derivante dall’assenza di dibattito politico è la formazione di un ‘pensiero unico’ all’interno dell’istituzione ai vari livelli, da quello funzionariale a quello dei supremi consigli, che preclude l’affermarsi di obiettivi e strategie alternative a quelle ufficiali. Gli esempi sono innumerevoli. Si pensi per un momento, con riguardo al settore del cosiddetto cambiamento climatico, alle ricadute che determinate scelte dell’Unione provocano su una serie cospicua di realtà sociali e di tipi di produzione.
La determinazione per atti paranormativi di carattere tecnico, poi tradotte in direttive della Commissione, di classi energetiche degli immobili, con la fissazione di programmi di implementazione a scadenze temporali relativamente ravvicinate, produce conseguenze politiche e sociali, in ogni singolo Paese dell’Unione, di portata enorme. E ogni effetto possiede un’intrinseca valenza politica e sociale, con l’allocazione surrettizia di enormi risorse a favore di determinate categorie di imprese e con svantaggi correlativi per altre e per una gran parte dei cittadini.
Tramite la via tecnica e senza dibattito politico i tecnocrati modificano gli stessi assetti socio-economici della società. Nessuna scelta politica sembra avere sovrainteso a tale decisione, apparentemente dettata dall’interesse comune al risparmio energetico. Eppure una tale scelta, che non è soltanto tecnica, determina effetti socio-politici di portata quasi inimmaginabile, che nessuno ha calcolato preventivamente, nell’ovvio e doveroso bilanciamento politico tra costi e benefici di qualsiasi decisione.
5. La depoliticizzazione dell’Unione provoca una corrispondente depoliticizzazione a livello nazionale. Se, infatti, le decisioni che contano sono assunte a livello sovranazionale, non è verosimile che il loro contenuto possa essere discusso e approfondito a livello nazionale: e ciò sia perché ogni questione, nel suo impatto immediato sul singolo paese, sfugge per la sua complessità alla comprensione dei cittadini di ciascuno di essi, sia perché un’eventuale decisione assunta a livello nazionale è destinata a recedere, in sede sovranazionale, alla decisione del Consiglio dei governi che ha la competenza giuridica a decidere.
Non si può escludere ovviamente che per qualche affare – si pensi in Italia al caso recente dell’adesione al MES – il Parlamento possa mettere un veto al governo a condividere determinate decisioni europee. Ma un fatto di questo genere, oltre a essere estremamente raro, è destinato a mettere lo Stato riluttante in una difficile situazione politica, esponendolo alle minacce e ai ricatti dell’Unione nel suo insieme.
La situazione obiettiva derivante dal gap democratico è la sostanziale irrilevanza per le élites del mainstream politico delle eventuali opposizioni provenienti dai cittadini o anche dai singoli Stati. Come ha notato Peter Mair “Decisions can be taken by political élites with a more or less free hand” [10].
6. L’opposizione è in questo modo priva di efficacia e coloro che la rappresentano sono costretti ad assumere una posizione remissiva.
I partiti politici alla guida dei singoli Paesi, soprattutto di quelli diversi dal duopolio Germania-Francia – che hanno governato per decenni pressoché incontrastati l’Unione –, sono consapevoli dell’irrilevanza dell’opposizione. Si limitano, pertanto, in qualche caso, ad assumere posizioni ostruzionistiche, cercando di mettere nell’ombra la loro condizione di impotenza ai propri elettori. Nei casi più frequenti le élites dei paesi maggiormente danneggiati dalle decisioni dell’Unione accompagnano la loro remissività con retoriche affermazioni di forte condivisione delle stesse sventolando l’interesse comune all’espansione di un maggiore potere europeo.
7. Come si è accennato nella prima parte di questo scritto l’assenza di possibilità oppositiva genera la remissività dei soggetti privati dei loro diritti democratici.
E’ possibile, tuttavia, che – mancando la chance di una opposizione interna all’Unione – si generi tra le popolazioni di ogni Stato dell’Unione un’opposizione esterna – nel linguaggio anglofono: ‘contro la polity’ –, ovvero un rigetto dell’istituzione europea nei suoi fondamenti, nella sua struttura e nei suoi obiettivi.
Il fenomeno, ormai latente da svariati anni in alcuni paesi, è esploso di recente con l’episodio della rivolta degli agricoltori.
Generalmente i conati di rivolta sono stati bollati dal mainstream politico, sovranazionale e nazionale, con il sostantivo non proprio esaltante di ‘populismo’.
I media più prossimi alle élites si sono diffusi nel mostrare le deficienze del ‘populismo’, per lo meno nei suoi esponenti più significativi, cercando di sottolinearne l’intollerabile gap scientifico e informativo. Molto spesso lo scadente livello di conoscenze dei ‘populisti’ ha portato le élites a creare la categoria delle fake news per ridicolizzare le domande concrete che i ‘populisti’ avanzavano, eludendo, a cagione della debolezza scientifica dell’esposizione, il nodo politico e sociale delle istanze e delle proposte avanzate.
In questa sede, astenendomi da ogni giudizio sul ‘populismo’ – in realtà ve ne è di molte specie e non è facile discernere il grano dal loglio – mi preme osservare che l’opposizione dall’esterno, contro la stessa costruzione europea, è oggi divenuta un’ipotesi concreta a cagione delle innumerevoli contraddizioni con cui il Trattato di Maastricht ha configurato l’Unione e delle sperequazioni inaccettabili che ha introdotto nell’esistenza concreta dei Paesi europei.
Il gap democratico costituisce uno dei segnali di allarme più rilevanti cui le élites politiche nazionali e sovranazionali debbono prestare attenzione affinché non avvenga il collasso rovinoso dell’Unione, soprattutto una volta che sia venuta meno – come sta avvenendo – la forza trainante dell’economia germanica.
Le istanze che sono sempre state tenute ai margini della politica europea – in particolare, la sperequazione strutturale provocata dalla moneta unica che non si adatta a realtà economiche estremamente differenziate – non debbono essere disattese dai partiti ‘populisti’ che eventualmente si affacciassero al Parlamento europeo nel prossimo futuro con maggiore forza contrattuale.
Eventuali compromessi al ribasso con le élites ancora dominanti a Bruxelles creerebbero delusioni cocenti alle popolazioni dei singoli Paesi, rendendo ancora più probabile l’avversione popolare e il collasso stesso dell’Unione.
L’Unione non è in buona salute. Le cure necessarie richiedono medici scrupolosi che abbiano a cuore in primo luogo il bene del loro Paese nel quadro di un bene comune sempre più arduo da realizzare in una fase storica complessa, costellata da guerre e da imponenti dislocazioni di popoli.
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[1] M. Ronco, La legge penale. Fonti, tempo, spazio, persone. Il principio di legalità, Bologna, 2006.
[2] Firmato a Maastricht nei Paesi Bassi il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1 novembre 1993 dai seguenti Stati: Italia, Spagna, Francia, Portogallo, Paesi Bassi, Lussemburgo, Belgio, Germania, Danimarca, Grecia, Regno Unito, Irlanda, che costituivano i 12 Stati membri della Comunità Economia Europea.
[3] P. Mair, Political Opposition and the European Union, in Government and Opposition, Vol. 42, Issue 1, 2007, 3 dell’estrazione dell’articolo dal web, consultato in data 8.2.2024. Un complesso di articoli sul medesimo tema è stato pubblicato nel volume Political Opposition and the European Union, Cambridge University Press, 2014.
[4] Helmut Kohl (1930- 2017).
[5] François Mitterrand (1916–1996).
[6] Robert A. Dahl, Reflections on Oppositions in Western Democracies, Yale University Press, 1965.
[7] Robert A. Dahl, ‘Preface’ inDahl, Political Oppositions in Western Democracies, cit., XIII.
[8] Mair, cit., 10 dell’estratto internet.
[9] Ibidem.
[10] Mair, cit., 16 dell’estratto.
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