Quelli che seguono sono estratti dell’ultimo libro di Giuseppe Brienza, collaboratore de La Croce, che vogliono testimoniare da una parte il crescente interesse dell’occidente europeo per le nazioni dell’ex blocco sovietico, dall’altra il senso nazionalistico che in quei contesti sociopolitici torna a innervarsi nella vita pubblica e nelle rappresentanze politiche
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La Croce quotidiano 13 settembre 2016
Se l’Europa guarda alla Romania
di Giuseppe Brienza
È in atto un processo di riemersione del principio di sovranità negli Stati europei. La sua maggiore manifestazione giuridico-costituzionale si può vedere a partire dalle nuove Costituzioni approvate dopo il crollo del comunismo da parte dei Paesi prima appartenenti al c.d. Patto di Varsavia. Le Carte elaborate da tali Stati, anche a seguito delle revisioni e degli sviluppi intervenuti negli ultimi decenni, contengono infatti norme, procedimenti e istituzioni che segnano un progressivo ritorno del principio di sovranità in capo agli ordinamenti nazionali.
La valorizzazione, nell’ambito di tali ordinamenti che per oltre mezzo secolo hanno subito la dominazione sovietica, del “principio di attribuzione” nel riparto di competenze fra Ue e Stati membri, costituisce il “filo rosso” di tutte le Costituzioni cui ci riferiamo, e cioè Bulgaria, Cekia, Slovacchia, Polonia e Ungheria. Un ulteriore fattore che le accomuna, e che conferma il processo appena enunciato, risiede nell’affermazione, più o meno formalizzata nelle varie Carte costituzionali, del modello semipresidenziale. Entrambi questi due fattori rappresentano tendenze specifiche del processo di transizione democratica attraversato negli anni Novanta da alcuni degli ordinamenti dell’Europa centrale ed orientale, dimostrando contestualmente, nei rispettivi ordinamenti, il “ritorno della sovranità” come principio ispiratore. Ciò al fine di evidenziare le “macro-tendenze” operanti nel senso del recupero dei principi di indipendenza e sovranità nazionale in questa area geopolitica, che ha assunto un profilo di rilevanza nell’attuale quadro storico-politico della Comunità internazionale.
Partiamo dunque dalla Romania. La Repubblica rumena, in virtù della Carta fondamentale adottata il 21 novembre 1991 ed emendata con la legge costituzionale 29 ottobre 2003, presenta una forma di Stato “semipresidenziale”. Entrata nell’Ue il 1° gennaio 2007, non fa attualmente parte né dell’area euro né dello spazio Schengen. In chiave di piena riaffermazione dei principi di identità e sovranità interna, la Costituzione definisce fin dai suoi primi due articoli la Repubblica, fra l’altro, come: 1) «stato nazionale, sovrano e indipendente, unito e indivisibile»; 2) fondato sul principio della «superiorità e osservanza della Costituzione», da considerarsi «inderogabile»; 3) rispettoso della «sovranità nazionale del popolo Romeno», che la esercita «attraverso i propri organi rappresentativi».
Determinati a riappropriarsi di un ordinamento democratico e libertario senza rinunciare però ad una piena sovranità, i “costituenti” hanno riservato alle autorità statali (od alla legge nazionale) importanti funzioni e prerogative pubbliche come ad esempio, in materia di: a) controllo dell’esercizio del «diritto all’informazione», che non può avere luogo con pregiudizio della «protezione della gioventù o della sicurezza nazionale»; b) tutela della lingua romena; c) diritto all’istruzione ed allo studio; d) preservazione dell’«identità spirituale» e dell’«eredità culturale» della Nazione; e) «igiene e salute pubblica»; f ) diritto all’ambiente, da assicurarsi procedendo con uno sviluppo armonico ed equilibrato; g) diritto allo sciopero, da contemperarsi con il mantenimento del «livello essenziale dei servizi pubblici».
Va segnalato, dopo mezzo secolo di ateismo materialista che, subito dopo la caduta del regime comunista, le nuove autorità della Repubblica democratica rumena hanno ristabilito piene relazioni diplomatiche con la Santa Sede (15 maggio 1990). L’attuale presidente della Romania Klaus Iohannis, in carica dal novembre 2014, è noto peraltro per il suo impegno volto a perpetuare le migliori relazioni fra le tre maggiori confessioni religiose esistenti nel Paese: cattolica, anglicana, ortodossa.
Ritornando alla Costituzione rumena, in un contesto di “rigidità” costituzionale, l’ordinamento del Paese ritorna inoltre a proclamare alcune prescrizioni ed obblighi di cittadinanza tipici della statualità tradizionale. Ci riferiamo, ad esempio, alle disposizioni che prevedono lealtà da parte dei cittadini alla Patria, definita addirittura un «sacro dovere», oppure a quelle che definiscono il Capo dello Stato «garante dell’indipendenza nazionale, dell’unità e dell’integrità territoriale del Paese» e, contemporaneamente, «comandante supremo delle Forze Armate».
Nell’ambito del Titolo II, intitolato Diritti fondamentali, libertà e doveri (artt. 15-60), la Carta contiene una clausola di piena apertura al diritto internazionale dei diritti umani. L’art. 20, infatti, dispone che, «In caso di contrasto fra una legge nazionale ed un obbligo derivante da un patto o da un trattato in materia di diritti fondamentali sottoscritto dalla Romania», prevalga l’obbligazione internazionale, tranne nei casi in cui «la Costituzione o la legislazione interna contengano una previsione maggiormente favorevole» all’individuo». In altro articolo dello stesso Titolo, impegnativamente intitolato Libertà di Coscienza, è stabilito però un principio che si può porre potenzialmente in contrasto con alcuni programmi, specie in materia di educazione ed istruzione pubblica, promossi da Agenzie dell’ONU ed in ambito Unione europea.
Ci riferiamo, in particolare, a quelli ispirati ai c.d. Gender Studies, volti a decostruire l’identità personale sessuale dei minori, destinati ad essere imposti nelle scuole e nei vari istituti formativi, anche a prescindere dal consenso genitoriale. L’art. 29 della Costituzione rumena, da questo punto di vista, riconosce invece ai genitori «il diritto di assicurare ai minori l’educazione che sia in accordo con le proprie convinzioni» personali. Nello stesso tempo, l’art. 48 stabilisce esplicitamente che, ogni condizione «per contrarre, dissolvere o annullare» il vincolo matrimoniale sono stabilite dalla legge nazionale.
Da rilevare, da quest’ultimo punto di vista, la recente proposta popolare di emendamento costituzionale che, ad imitazione di quanto già realizzato in altri Paesi dell’Europa centrale e orientale (ad es. la Croazia), mira a evitare l’introduzione nell’ordinamento rumeno delle c.d. Unioni civili, comprese quelle omosessuali, con relativo diritto di adozione, in opposizione agli orientamenti consolidatisi negli ultimi anni nell’Ue. Sono 3 milioni i cittadini rumeni, corrispondenti a circa il 15% della popolazione, che hanno sottoscritto fra il gennaio e l’aprile 2016 la proposta di riforma costituzionale, promossa da una federazione di associazioni denominata “Coalizione per la famiglia” (cfr. www.coalitiapentrufamilie.ro) diretta a riconoscere la famiglia naturale, formata da un uomo e una donna, nell’ordinamento della Repubblica.
Si tratta di una raccolta firme equivalente a sei volte il numero minimo richiesto dalla legge per promuovere l’iniziativa emendativa (500.000), e che ha realizzato quindi un record senza precedenti nella storia delle iniziative popolari non solo in Romania ma in tutti i Paesi europei. La proposta di riforma, presentata agli uffici preposti ai sensi dell’art. 150 che disciplina le «Iniziative di riforma costituzionale», mira a modificare l’art. 48, comma 1, della Costituzione che, nell’attuale formulazione, recita: «La famiglia è fondata sul matrimonio liberamente contratto tra sposi, sulla loro eguaglianza e sul diritto/dovere dei genitori di garantire il mantenimento, l’educazione e l’istruzione dei figli».
A motivo della genericità del termine «sposi», ad avviso dei promotori sarebbe possibile alle istituzioni europee favorire l’introduzione di equiparazione della famiglia alle Unioni civili. Al fine di evitare tale rischio l’emendamento verrebbe quindi a riscrivere il testo dell’articolo citato, adottando la formulazione presente nel nuovo Codice civile, entrato in vigore nel 2010, che stabilisce: «La famiglia è fondata sul libero consenso espresso nel matrimonio tra un uomo ed una donna, sulla loro piena parità, cosi come sul diritto e il dovere dei genitori di assicurare l’educazione, l’istruzione e la cura dei loro figli».
Attualmente il diritto rumeno non prevede nessuna forma di “matrimonio” omosessuale. Non sono dunque ammesse nell’ordinamento nazionale le Unioni civili né sono riconosciute quelle contratte fuori della Romania. Finora sono stati avanzati due tentativi nella Camera rumena per introdurre la legalizzazione delle convivenze, comprese quelle tra persone dello stesso sesso. Entrambi hanno ottenuto uno scarso successo riscuotendo il voto di soli dieci o poco più parlamentari, su quasi 600.
Come vedremo descrivendo l’evoluzione costituzionale degli altri ordinamenti dei Paesi dell’Europa centrale e orientale, il diritto di famiglia è divenuto nell’ultimo decennio un settore nel quale gli Stati nazionali sono intervenuti “in chiave difensiva” per mantenere il rispetto del tradizionale “principio di attribuzione” nell’ambito del processo d’integrazione. L’Unione europea, insomma, si vorrebbe ancora non abilitata ad agire fuori dei limiti delle competenze che gli Stati membri le attribuiscono espressamente nei trattati (cfr. Il ruolo delle “nuove” Costituzioni dei Paesi dell’est Europa: la Romania, in G. Brienza, Comunità internazionale e ruolo degli Stati. L’attuale fase storica, Prefazione di Mario Adinolfi, Aracne editrice, Roma 2016, pp. 53-59).
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La Croce quotidiano 14 settembre 2016
Guardando a Bulgaria e Repubblica ceca
Giuseppe Brienza
Continuiamo ad esaminare, sotto il profilo dell’attuale riemersione del principio di sovranità negli Stati europei, le dinamiche relative alle Costituzioni approvate dopo l’abbattimento del Muro di Berlino da vari Stati dell’Europa centrale e centro-orientale. Abbiamo già presentato quella della Romania (1991) e, oggi, illustriamo quella della Bulgaria, entrata in vigore nel 1991 (seguiranno le Carte della Repubblica ceca e slovacca 1992, Polonia 1997 e, infine, dell’Ungheria 2011).
La Bulgaria è una repubblica parlamentare aderente all’Ue dal 1° gennaio 2007, non fa parte dello spazio Schengen e conserva una propria valuta nazionale. La prima Costituzione dopo il regime del “socialismo reale” è stata approvata nel luglio 1991 e, finora, ha subìto 4 fasi di revisione (2003, 2005, 2006 e 2007). L’attuale testo consolida l’assetto democratico del Paese, con la cancellazione di ogni residuo legame con l’esperienza comunista, apertasi costituzionalmente con la Carta fondamentale adottata nel 1947 sul modello sovietico e jugoslavo.
Nella Parte prima della vigente Costituzione, dedicata ai “Principi fondamentali”, ci si premura subito di stabilire che «Nessuna parte del popolo, né partito politico ed ogni altra organizzazione [comprese quelle internazionali], istituzione statale o individuo può usurpare l’espressione della sovranità popolare» (art. 1, comma 3). Determinati a riappropriarsi della propria autonomia interna, i “fondatori” della Repubblica democratica hanno evitato quindi di prevedere qualsiasi norma che possa consentire depotenziamenti o perdite non autorizzate di porzioni di sovranità nazionale. In questo quadro vanno lette anche le due disposizioni dirette ad esplicitare la volontà di «partecipare all’edificazione ed allo sviluppo dell’Unione europea» (art. 4, comma 3) e «conferire all’Unione europea le competenze derivanti dalla presente Costituzione» (art. 85, comma 1). Introdotte solo nel 2005, le due norme sono infatti il prodotto di altrettanti emendamenti costituzionali richiesti in fase di negoziazione per l’ingresso del Paese nell’Ue, e sono quindi volte ad una interpretazione circoscritta e funzionale a tale obiettivo.
Memore delle “espropriazioni” del passato, la Carta fondamentale bulgara prevede poi diversi articoli esplicitamente indirizzati alla salvaguardia della sovranità interna in settori cruciali per l’organizzazione statuale. Si va ad esempio dall’organizzazione delle Forze armate, all’utilizzo ed alla protezione delle risorse naturali, al controllo dell’etere e dello spazio, alla disciplina del diritto di associazione.
In un contesto di “rigidità” costituzionale, l’ordinamento della Bulgaria democratica riprende inoltre alcune prerogative tipiche della statualità tradizionale. Si possono citare, al riguardo, la definizione della confessione Cristiana Ortodossa orientale come “religione di Stato” (testualmente: «religione tradizionale della Repubblica di Bulgaria»), la facoltà del Governo e del Parlamento di istituire monopoli nei settori del «trasporto ferroviario, del servizio postale e delle telecomunicazioni, dell’utilizzo dell’energia nucleare, della gestione dei materiali radioattivi, degli armamenti e delle sostanze esplosive e potenzialmente tossiche», di controllare in esclusiva l’attività economica, lo sviluppo delle autonomie territoriali, l’organizzazione della sanità, dello sport e del turismo e, infine, l’istituzione e finanziamento di scuole e università.
In chiave di piena riaffermazione dei principi di nazionalità e sovranità interna, la Costituzione del 1991 prevede esplicitamente le facoltà, da parte dello Stato, fra l’altro di: 1) stabilire discrezionalmente, per legge, «condizioni e procedure per l’acquisizione, la conservazione o la perdita della cittadinanza» e il conferimento del diritto di asilo agli stranieri; 2) finalizzare la politica estera al «più alto obiettivo del conseguimento della sicurezza nazionale e dell’indipendenza del Paese»; 3) definire lo «studio e l’utilizzo dell’idioma bulgaro come diritto ed obbligo per ciascun cittadino»; 4) salvaguardare i principi di «tolleranza e rispetto fra i credenti delle varie confessioni religiose e fra questi e i non-credenti»; 5) mantenere la definizione del matrimonio come «unione libera fra un uomo e una donna», conservando contestualmente alla legge nazionale la disciplina della «forma del matrimonio » e delle «condizioni e procedure per il suo scioglimento».
Passando ora alla Costituzione della Repubblica ceca, diciamo subito che la Cekia è divenuto uno Stato indipendente a seguito della scissione della Cecoslovacchia nel 1993 e la contestuale nascita di due Repubbliche separate (ceca, appunto, e slovacca). Contemporaneamente alla sua costituzione, il nuovo Stato ha intrapreso una serie di riforme nella prospettiva dell’instaurazione della democrazia e dell’adesione del Paese all’Unione europea. I più rilevanti aspetti politico-istituzionali di tale processo, implementati nella Costituzione della Repubblica ceca del 1993, che è stata poi modificata e integrata con le leggi costituzionali nn. 347/1997, 300/2000, 448/2001, 395/2001, 515/2002, 319/2009 e 71/2012, sono: 1) la regionalizzazione dell’ordinamento; 2) l’introduzione di clausole e modalità costituzionali volte a introdurre limitazioni nella sovranità; 3) la proceduralizzazione di un regime semipresidenzialistico.
La Cekia ha quindi aderito all’Ue il 1° maggio 2004 e, dal 21 dicembre 2007, fa parte anche dello spazio Schengen. Non ha, invece, adottato la moneta unica europea.
L’attuale configurazione politico-costituzionale della Repubblica ceca, a seguito dell’intenzione ufficializzata nel febbraio 2016 dal capo dello Stato Miloš Zeman di promuovere un referendum sull’uscita del Paese dall’Ue, è potenzialmente soggetta ad un processo di profonda revisione. Pur dicendosi favorevole alla permanenza della Cekia nell’Ue, il presidente Zeman ha motivato la sua proposta sull’esempio della “Brexit”, cioè il referendum sulla fuoriuscita della Gran Bretagna dall’Unione europea tenutosi il 23 giugno 2016, evidenziando la necessità di interpellare la cittadinanza a proposito di una eventualità che potrebbe essere decisiva per il futuro del Paese.
La decisione assunta da Zeman si presta anche ad essere letta come l’“onda lunga” di un processo critico verso le istituzioni europee che è stato intrapreso con la legge di revisione costituzionale dell’8 febbraio 2012. Con tale riforma, infatti, nella Repubblica ceca è stato introdotto il principio dell’elezione diretta del capo dello Stato. Come già fatto dalla vicina Slovacchia nel 1999, tale importante riforma ha “recepito” il contegno semipresidenzialista operato fin dalla sua elezione dal capo dello Stato Zeman.
Del resto, questo rafforzamento delle prerogative del presidente e, quindi, anche della sovranità interna, era presente già “in nuce” nell’originaria configurazione dei poteri del presidente nella Costituzione del dicembre 1992. Nella Carta fondamentale, infatti, entrata in vigore il 1° gennaio 1993, il capo dello Stato era già in grado di esercitare «un’ampia serie di competenze senza necessità di controfirma ministeriale. Pur trattandosi quasi sempre di poteri a rime obbligate, che si inseriscono nella formazione dei supremi organi costituzionali secondo logiche di tipo politico che il Presidente non potrebbe sconfessare, resta il fatto che l’armamentario dei poteri costituzionali “autonomi” si presenta più ampio di quello esistente in altre forme di governo parlamentari (basti ricordare il veto legislativo, una serie di poteri di nomina, la possibilità di adire la Corte costituzionale, la facoltà di intervenire in parlamento)».
A questo si aggiunga che la Repubblica ceca è stato l’ultimo Stato membro a ratificare un Trattato sul quale negli scorsi anni si è investito molto per tentare il rilancio dell’Ue. Parliamo del Trattato di Lisbona che, in Cekia, è stato impugnato per ben due volte dinanzi alla Corte costituzionale da parte del presidente della Repubblica, prima e dopo l’approvazione parlamentare. Nella sentenza n. 19 del 26 novembre 2008, pur rigettando il ricorso, i giudici costituzionali hanno espresso una serie di considerazioni di rilievo in merito al concetto di sovranità “condivisa”.
Pur dimostrando una chiara fedeltà europeista, infatti, la Corte «ha posto una serie di contro-limiti alla limitazione della sovranità nazionale». Si tratta di considerazioni che poi ribadirà nella sentenza del 3 novembre 2009 e tutte militano nel senso di accettare come conforme all’ordinamento costituzionale solo quell’integrazione europea che conduca «ad una migliore protezione ed al rafforzamento della sovranità degli Stati membri, in particolare nel contesto economico e geopolitico. Il trasferimento di ulteriori competenze all’Ue non vuol dire che questa acquisisce la “competenza sulle competenze” ossia che sia in grado di determinare sovranamente le proprie competenze, come se fosse uno Stato federale».
Nella citata sentenza del 3 novembre 2009, in risposta alla richiesta dei ricorrenti di stabilire in via definitiva i limiti materiali del possibile trasferimento di competenze dallo Stato nazionale alla Ue, la Corte costituzionale, a differenza di quanto stabilito dal Tribunale costituzionale tedesco nella sua sentenza del 30 giugno 2009, che evidentemente non si sente di seguire in tal punto, ha ritenuto di intervenire su una delle questioni più dibattute nel lunghissimo procedimento di ratifica del Trattato di Lisbona, ossia la sovranità nazionale (che secondo i ricorrenti sarebbe stata pregiudicata dalle disposizioni del Trattato sulla politica di difesa e di sicurezza europea e anche dal fatto che questo non escluderebbe come fine ultimo dell’Unione la sua trasformazione in uno Stato federale).
La Corte, pur ribadendo che «la sovranità statuale non è in uno Stato democratico di diritto moderno un fine in sé stesso, cioè isolato», rappresentando piuttosto «un mezzo per integrare i valori fondamentali che sono alla base della costruzione dello Stato democratico di diritto», ha precisato che, il trasferimento ad enti sovranazionali di competenze dello Stato, «avviene in base alla libera volontà del sovrano», da esercitarsi «con la sua partecipazione attraverso modalità concordate e controllate» (cfr. Il ruolo delle “nuove” Costituzioni dei Paesi dell’est Europa: la Bulgaria e la Cekia, in G. Brienza, Comunità internazionale e ruolo degli Stati. L’attuale fase storica, Prefazione di Mario Adinolfi, Aracne editrice, Roma 2016, pp. 59-66).
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La Croce quotidiano 16 settembre 2016
Guardando a Slovacchia e Polonia
Giuseppe Brienza
La Repubblica slovacca, entrata nell’Ue il 1° maggio 2004, è fra i Paesi dell’Europa centrale l’unico ad aver aderito, dal 1° gennaio 2009, all’euro. Fa anche parte, dal 21 dicembre 2007, dello spazio di Schengen. L’attuale testo della costituzione della Slovacchia, approvato dal Consiglio Nazionale il 1º settembre 1992, è suddiviso in un preambolo e in 9 parti (per un totale di 156 articoli). I legislatori slovacchi hanno iniziato a discutere il relativo progetto di legge costituzionale nell’agosto 1992, mentre i Primi Ministri federali Vladimir Meciar, per la Slovacchia, e Vaclav Klaus per Boemia e Moravia stavano discutendo della divisione della Cecoslovacchia, processo conosciuto come “Divorzio di Velluto” per il modo totalmente pacifico con il quale si è svolto.
Entrata in vigore il 1º ottobre 1992 (alcune parti il 1º gennaio 1993), la Carta fondamentale slovacca ha finora subito ben 13 emendamenti, gli ultimi due approvati nel 2014. Uno di questi, rilevante nell’ottica di una rivendicazione della sovranità interna rispetto alle “tendenze” evidenziate in merito dall’Unione europea, è stato quello che ha introdotto la puntuale definizione di matrimonio in Costituzione. L’emendamento in parola, votato il 5 giugno 2014, ha infatti riconosciuto l’istituto matrimoniale quale l’«unione unica tra un uomo e una donna».
Per quanto riguarda il testo, fin dal primo articolo il costituente slovacco si premura di definire la Repubblica come «uno Stato sovrano, democratico e di diritto». Si osservano poi diverse disposizioni simili a quelle presenti nella Costituzione ceca. Fra queste: 1) presidente eletto con voto popolare (dal 1999) ogni cinque anni, che è capo dello Stato; 2) territorio nazionale diviso in otto «unità territoriali superiori» («vyššie územné celky» – plurale abbreviato: VÚC -), che dispongono di autonomia regionale; 3) tutela dei diritti degli stranieri e degli appartenenti a minoranze nazionali condizionata a «non condurre alla minaccia della sovranità e dell’integrità territoriale della Repubblica slovacca ed alla discriminazione degli altri suoi abitanti».
Degno di rilievo l’articolo 7 che, prima di disciplinare la possibilità di «trasferire l’esercizio di parte dei propri diritti alle Comunità europee ed all’Unione europea» (comma 2), sembra prediligere per la classica configurazione del regionalismo internazionale stabilendo che «La Repubblica slovacca può, sulla base di una libera decisione, entrare a far parte di un’unione statale con altri Stati. La decisione di entrare a far parte di un’unione statale con altri Stati oppure di uscire da tale unione viene adottata con legge costituzionale, confermata con referendum» (art. 7, comma 1).
Anche lo scenario politico-costituzionale della Slovacchia, come quello ceco attuale, è probabilmente destinato a subire nei prossimi anni significativi mutamenti. A seguito delle elezioni politiche del marzo 2016, infatti, un potenziale dirompente per il panorama istituzionale e per la configurazione delle prossime tendenze politiche generali in Slovacchia, è stato l’ingresso nel Consiglio nazionale del partito nazionalista ed anti-Ue “L’udová strana Naše Slovensko” (Partito Popolare “Nostra Slovacchia”). Tale partito, che ha conseguito l’8,1% delle preferenze ed eletto 14 deputati, annovera infatti fra i principali punti programmatici del suo “Manifesto politico” l’obiettivo dell’uscita della Slovacchia dall’euro e, in prospettiva, dalla stessa Ue (cfr. L’udová strana Naše Slovensko, Our program – Ten Commandments of our Party, in www.naseslovensko.net/en/our-program/, sito consultato l’8 marzo 2016).
Per il partito Smer che è ancora al governo (acronimo di “Sociálna demokracia”, “Direzione-Socialdemocrazia”), pur essendosi opposto alle politiche dell’Ue di “redistribuzione” continentale dei profughi in base a quote obbligatorie, è stato decisamente penalizzato dall’elettorato. Lo Smer, il cui leader è anche il presidente della Slovacchia, Roberto Fico, ha perso infatti alle ultime politiche quasi 16 punti percentuali, passando dal 44% dei voti del 2012 all’attuale 28,4%.
Passando ora a esaminare la Costituzione della Polonia democratica, iniziamo rilevando che il Paese è strutturato istituzionalmente come una repubblica parlamentare e, dal 1° maggio 2004, ha aderito all’Ue. Dal 21 dicembre 2007 è anche parte dello spazio Schengen, sebbene conservi tuttora una propria valuta nazionale. La vigente Carta fondamentale, adottata dall’Assemblea Nazionale polacca (Zgromadzenie Narodowe) il 2 aprile 1997 ed entrata in vigore il 17 ottobre del medesimo anno, essa risente innanzitutto dell’esigenza di superare completamente tutti quegli aspetti che, in oltre mezzo secolo di comunismo, hanno causato un completo fallimento giuridico, sociale, economico e politico del Paese. L’attuale Costituzione ha preso il posto degli “emendamenti temporanei”, adottati nel 1992, per annullare con effetto immediato l’impalcatura giuridico-istituzionale dalla precedente Costituzione della “Repubblica Popolare” di Polonia, imposta dall’URSS nel 1952.
Fin dal primo alinea del Preambolo della nuova Carta, i costituenti si sono premurati di proclamare la possibilità, riconquistata nel 1989, per la Patria polacca «di una sovrana e democratica determinazione del Suo destino». Con potenziale contrasto con l’ordinamento Ue ed in funzione “rivendicativa” della propria sovranità su tale fondamentale ambito, in uno dei primi articoli della Costituzione è poi stabilito il dovere dello Stato di riconoscere e promuovere il matrimonio «come unione dell’uomo e della donna», sottoponendo la famiglia, la maternità e la genitorialità «sotto la tutela e la cura della Repubblica Polacca».
In totale antitesi con l’impostazione collettivistica del precedente regime comunista, poi, l’art. 23 provvede a stabilire che, le “aziende agricole familiari”, costituiscano «la base del sistema agricolo dello Stato». Al fine di garantire l’imparzialità delle funzioni legali, giudiziarie e di polizia, la Carta impone che solo funzionari dello Stato, non contemporaneamente incaricati di cariche politiche o di partito, possano esercitare le relative azioni. È disposto quindi che anche giudici, militari, procuratori, funzionari del servizio civile, di polizia e dei corpi di difesa del Paese, «non possono ricoprire la carica di deputato».
Nell’ottica garantista e democratica, gli artt. 39 e 40 della Costituzione proibiscono la pratica della sperimentazione medica forzata, la tortura e le punizioni corporali, laddove quelli dal numero 50 a 56 (Parte su “Libertà e Diritti personali”) e da 57 a 59 (“Libertà e Diritti politici”) riconoscono l’inviolabilità del domicilio, la libera associazione lavorativa e professionale e il diritto di sciopero. L’art. 53, invece, conferisce protezione per la libertà di religione ed il diritto all’educazione religiosa.
Nella definizione delle competenze del Presidente della Repubblica, da rilevare nel senso del presidio costituzionale dei confini delle prerogative statali in chiave anti-Ue, vi è l’assegnazione alla massima carica istituzionale del compito di vigilare «sulla sovranità e sicurezza dello Stato e sull’inviolabilità e indipendenza del suo territorio».
Un nuovo contenzioso della Polonia con le Istituzioni europee si è di recente determinato a causa della disciplina restrittiva che il Paese è riuscito finora a conservare sull’aborto, con la prospettiva addirittura di abolire questo “diritto civile” espressa a più riprese dall’attuale capo dello Stato Andrzej Duda. La querelle è partita dalla relazione inviata a Varsavia dal Consiglio d’Europa, da parte del commissario preposto ai diritti umani Nils Muižnieks (giugno 2016), diretta a far “allargare” le maglie della disciplina nazionale sulla c.d. interruzione volontaria di gravidanza, introdotta in Polonia nel 1993.
A tale richiesta il Governo polacco ha risposto negativamente anche perché, da alcuni mesi, è in atto una raccolta di firme organizzata dal “PiS”, cioè il partito “Prawo i Sprawiedlywosc”, che in italiano si traduce con “Diritto e Giustizia”, al quale appartiene anche il Presidente della Repubblica, volta ad abolire la normativa in vigore che ha depenalizzato l’aborto entro la dodicesima settimana di gestazione soltanto in tre condizioni “eccezionali” (quando il feto presenta gravi malformazioni, quando la madre è stata vittima di uno stupro o di incesto, e quando la vita della futura madre è in pericolo).
Nonostante ciò, il partito di maggioranza al potere dopo la grande vittoria elettorale del 25 maggio 2015, per bocca del primo ministro Beata Szydlo, ha dichiarato che intende cancellare l’obbrobrio dell’omicidio “di Stato” del concepito, appoggiando l’iniziativa popolare in corso promossa dal movimento polacco “Porre fine all’aborto” (cfr. Le Costituzioni della Slovacchia e della Polonia, in G. Brienza, Comunità internazionale e ruolo degli Stati. L’attuale fase storica, Prefazione di Mario Adinolfi, Aracne editrice, Roma 2016, pp. 66-70).
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La Croce quotidiano 17 settembre 2016
Guardando all’ Ungheria di Orbán
Giuseppe Brienza
L’Ungheria è una repubblica parlamentare che ha fatto ingresso nell’Ue il 1° maggio 2004. Il Paese magiaro dispone di una propria valuta nazionale e, dal dicembre 2007, è parte anche dello spazio Schengen, sebbene termini e prospettive di tale adesione sono attualmente soggette a crisi e contestazioni dal cui esito dipenderà anche la sopravvivenza o meno del Trattato sulla libera circolazione delle persone in Europa.
Nell’aprile 2011 l’Assemblea nazionale della Repubblica Ungherese ha adottato la nuova Costituzione, attualmente vigente ed entrata in vigore il 1° gennaio 2012 che, come noto, ha attirato numerose critiche, di carattere formale e sostanziale, da parte delle Istituzioni europee. Il conflitto ha assunto una particolare gravità poiché, come rilevato dalla prevalente dottrina giuridica ungherese, la Legge Fondamentale si ricollega profondamente alla storia costituzionale ed alla tradizione giuridica del Paese. Solo seguendo lo sviluppo storico del diritto pubblico magiaro, infatti, ha sostenuto ad esempio Katalin Egresi, docente nella facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Gy˝or, è possibile giungere ad una interpretazione completa ed oggettiva della nuova Carta. Si tenga inoltre conto che, fino all’approvazione della Legge fondamentale, l’Ungheria era rimasta l’unica nazione che ancora manteneva una Costituzione provvisoria, datata 1949, improntata su un’ideologia totalitaria che è oggi ripudiata da (quasi) tutto il mondo civile.
Il testo della nuova Costituzione, composto di 105 articoli, si divide in tre parti: la prima, dedicata ai fondamenti dell’ordinamento, la seconda ai diritti e doveri del cittadino (intitolata “Libertà e responsabilità”), la terza all’organizzazione dello Stato (artt. da 1 a 54). La dottrina giuridico-politica sottesa al testo, che esprime lo spirito e il senso storico dello Stato ungherese, è quella della Sacra Corona, esplicitamente menzionata nel lungo Preambolo premesso alla Costituzione. Con l’entrata in vigore di quest’ultima, tale concezione si è rafforzata non soltanto tramite il testo scritto, ma anche in virtù delle successive e conformi interpretazioni dei giuristi e delle Corti nazionali. Il cardine della dottrina della Sacra Corona risiede nel concetto di sovranità dello Stato, strettamente collegata all’idea della continuità della nazione, tanto che la dottrina arriva ad affermare che è «lo spirito della costituzione storica che porta in sé anche la costituzionalità».
In virtù della dottrina della Sacra Corona, il ruolo dello Stato ritorna preminente nelle funzioni riguardanti l’amministrazione pubblica e l’indirizzo di politica economica. Si tratta, com’è evidente, di un collegamento all’idea dello Stato organico che è stato, per secoli, identificato nella forma monarchica, e che si contrappone pertanto a quella concezione di “Stato minimo” e minimo-interferente (teoricamente) delineato dalla “costituzione economica” dell’Ue.
Ulteriore fattore di non conformità dell’ordinamento ungherese rispetto a quello prefigurato dall’Unione europea riguarda la visione giusnaturalista del primo e quella giuspositivista e convenzionalista del secondo. Infatti, a differenza di quanto emerge nelle normative e nella giurisprudenza Ue, il catalogo dei diritti umani e il diritto di famiglia sono configurati nella Legge Fondamentale come inerenti «all’essenza trascendente della persona, poiché la vita e la dignità sono intangibili per il diritto [e] non hanno funzione di diritti fondamentali, ma sono valori supremi».
Nella nuova Costituzione ungherese si fa quindi esplicito riferimento al «ruolo del Cristianesimo nella preservazione della nazione» e sono inoltre presenti norme generali conseguenti a questo riconoscimento come la difesa della vita sin dal concepimento, la tutela della famiglia naturale e il divieto alle pratiche eugenetiche che, nell’attuale contesto dell’Ue, appaiono in controtendenza. È il Parlamento europeo l’Istituzione che rivolge i primi rilievi critici alla Legge Fondamentale del 2011, contestando preliminarmente il carattere poco trasparente ed i tempi eccessivamente ristretti del processo costituzionale, che non avrebbero consentito un sostanziale dibattito pubblico sul progetto. In realtà, come di recente osservato dall’Ambasciatore della Repubblica d’Ungheria in Italia János Balla, «il dibattito che ha preceduto la sua approvazione è stato molto ampio e approfondito coinvolgendo circa un milione di cittadini. Tanti sono, infatti, gli ungheresi che hanno risposto al formulario inviato dal governo che affrontava una dozzina di questioni che la nuova Costituzione avrebbe dovuto sancire».
Nelle risoluzioni votate il 5 luglio 2011 ed il 16 febbraio 2012, l’Assemblea di Strasburgo ha addebitato all’Ungheria il mancato rispetto di una serie di principi che, in base agli obblighi internazionali sottoscritti, il Paese magiaro avrebbe dovuto rispettare e promuovere, come ad esempio il divieto della pena di morte e di ogni discriminazione fondata sull’“orientamento sessuale”. Il Parlamento europeo ha quindi espresso «grave preoccupazione per la situazione in Ungheria per quanto concerne l’esercizio della democrazia, lo Stato di diritto, il rispetto e la protezione dei diritti umani e sociali, il sistema di controlli e contrappesi, l’uguaglianza e la non discriminazione».
Contestualmente i deputati di Strasburgo hanno demandato alla “Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni” il compito di verificare se le autorità ungheresi hanno seguito le raccomandazioni della Commissione e del Parlamento presentandone i risultati in una relazione, che sarà il “Rapporto Tavares”, dal nome dell’eurodeputato “verde” che l’ha stilato e fatto approvare da Strasburgo nel luglio 2013. Entrando in un settore assai delicato e di pertinenza degli Stati nazionali come il diritto di famiglia, tale Commissione ha fra l’altro espresso «serie riserve» sulla normativa ungherese relativa alla «protezione dei valori familiari».
Uno dei rilievi in questione attiene all’articolo L (13) della prima parte della Legge Fondamentale, che protegge il matrimonio come unione di un uomo e di una donna e riconosce la famiglia come fondamento della nazione, incoraggiando la natalità. Nonostante l’assenza di un consensus europeo disciplinante l’istituto del matrimonio, il Parlamento europeo ha utilizzato lo strumento della risoluzione per il perseguimento di obiettivi prettamente politici come l’equiparazione della famiglia alle convivenze, comprese quelle omosessuali.
L’articolo citato della Costituzione ungherese, proprio alla luce dei recenti orientamenti emersi in sede Ue, ha inteso con l’articolo L (13) prevenire una futura attribuzione alle coppie dello stesso sesso, sia pure stabili o “registrate”, di diritti o facoltà tipicamente discendenti dal matrimonio. Peraltro, fin dal 2009, è stata approvata nell’ordinamento ungherese una legge che tutela le “unioni domestiche registrate”, entrata in vigore nel luglio dello stesso anno.
Tale normativa riconosce ai conviventi molti dei diritti e dei doveri discendenti dal matrimonio, tranne la possibilità di adottare un cognome comune, di avvalersi del diritto di adozione congiunta o adozione dei figli del convivente (stepchild adoption) e, infine, di ricorrere a tecniche di fecondazione artificiale. Con l’articolo di “chiusura” introdotta nella nuova Costituzione, pertanto, si suggella tale percorso normativo con un divieto esplicito impeditivo di qualsiasi futura equiparazione tra le convivenze, comprese quelle omosessuali, e la famiglia fondata sul matrimonio.
L’articolo II della seconda parte della Legge Fondamentale ungherese prevede l’inviolabilità del diritto alla vita e la tutela della dignità umana fin dal concepimento. Tale norma, in considerazione che lo Stato moderno, «oltre a dover tutelare la vita del feto deve proteggere l’integrità fisica della madre per la quale l’aborto può non essere una scelta se a repentaglio è la sua stessa vita», è stata criticata in sede Ue, in quanto restrittiva del ricorso alla c.d. interruzione volontaria della gravidanza.
La Commissione europea ha quindi avviato, nel gennaio 2012, tre procedimenti di infrazione nei confronti di un pacchetto di norme di legge varato dal Governo ungherese in applicazione alla Legge Fondamentale. Le normative “incriminate” sono quelle relative all’indipendenza della Banca Centrale, alle misure nei confronti dell’autorità giudiziaria ed all’autorità responsabile della protezione dei dati.
Tutte queste iniziative “censorie”, possiamo dire, sono finora sostanzialmente rimaste frustrate. Secondo il governo di Budapest, infatti, i documenti critici della Legge Fondamentale approvati dal Parlamento europeo, oltre che ripieni «di gravi errori oggettivi», scontano nei loro contenuti «la natura inevitabilmente politica della composizione di una istituzione europea quale è il Parlamento di Strasburgo, commissioni comprese.
Il governo ungherese, comunque, pur avendo approvato successivamente all’entrata in vigore della Legge Fondamentale diverse modifiche alla Costituzione conformemente alle indicazioni pervenute dall’Ue, ha avuto alla fine buon gioco nel denunciare nel “Rapporto Tavares” come un documento politico «redatto da un deputato del Parlamento europeo che probabilmente non conosce la realtà ungherese», originato nell’opposizione interna per screditare il governo del premier Viktor Orbán. Secondo Jòszef Szàjer, vicepresidente del Ppe al parlamento europeo, il “Rapporto Tavares” è stato di fatto “commissionato” dall’Eurogruppo socialista all’ex ministro degli esteri ungherese, allora parlamentare a Strasburgo, Kinga Gòncz (cfr. La Costituzione dell’Ungheria, in G. Brienza, Comunità internazionale e ruolo degli Stati. L’attuale fase storica, Prefazione di Mario Adinolfi, Aracne editrice, Roma 2016, pp. 70-78).
